環境監測報告常見問題探析——以污水監測為例

一、環境監測報告是什么

環境監測是指運用化學、生物學、物理學及公共衛生學等方法，間斷或連續地測定代表環境質量的指標數據，監視環境質量變化的過程。

環境監測的目的是準確、及時、全面地反映環境質量現狀及發展趨勢，為環境管理、污染源控制、環境規劃等提供科學依據。環境監測可按其監測對象、監測性質、監測目的等分類。按監測對象可分為水質監測、空氣和廢氣監測、土壤監測、固體廢物監測、生物污染監測、聲環境監測和輻射監測等。其中，水質監測是指對水環境（包括地表水、地下水和近海海水）、工農業生產廢水、生活污水等的水質狀況進行監測。按監測性質分類，可分為環境質量監測和污染源監測。按監測目的分類，可分為監視性監測、研究性監測、特定目的監測，如污染事故監測、考核驗證監測、咨詢服務監測等。

環境監測報告是指具有資質的監測機構，按照有關環境監測技術規范，運用物理、化學、生物、遙感等技術，對各環境要素的狀況、污染物排放狀況做進行定性、定量分析后得出的數據報告和書面結論。根據《環境行政處罰證據指南》（環辦〔2011〕66號），環境監測報告是認定被檢查人是否違法超標排放污染物的必要證據，因此在行政執法中舉足輕重。

二、被檢查人如何對待環境監測報告

環境監測報告在證據類別中屬“鑒定意見”，根據《行政訴訟法》第三十三條第二款規定，證據須經法庭審查屬實，才能作為認定案件事實的根據。

實踐中，被檢查人很少對監測報告提出質疑。原因有二，一是被檢查人不敢得罪生態環境行政部門。環境監測報告是生態環境行政部門下屬機構環境監測站或由其委托的第三方社會化監測單位出具，報告結論代表了生態環境行政部門的意見；二是被檢查人很多并非環境專業機構和人員，無法識別監測報告中存在的問題，無法提出質疑。所以，實踐中，在處罰金額不大的情況下，很多被檢查人不會對監測報告提出質疑，而是選擇認罰。但如果處罰金額大，被檢查人可能不得不行使聽證權、復議權和訴訟權。

2019年筆者代理了東莞首例按日計罰聽證案。筆者代理的東莞某公司因廢水多次超標被處罰多次，但此前的處罰因金額不大，該公司均認罰。2019年東莞市生態環境局發現該公司連續超標，擬對該公司按日計罰660萬元。如果該公司繼續認罰就意味著該公司面臨破產，該公司猶豫再三最終決定申請聽證并委托筆者參加聽證。筆者研究案情后發現東莞市生態環境局擬按日計罰依據的《環境監測報告》存在問題，提出本案不應按日計罰。東莞市生態環境局采納了筆者的意見，將按日計罰660萬元改為按次處罰60萬元。

在海南桑德水務有限公司訴海南省儋州市生態環境保護局環保行政處罰糾紛案中，2014年6月16日儋州環保局依據海南省環境監測中心站出具的瓊環監字[2013]第153號《監測報告》對桑德水務公司作出47號行政處罰決定，罰款177719元。桑德水務公司不服訴至法院，請求撤銷47號處罰決定。

海南省儋州市人民法院一審認為，儋州環保局未能提供采樣記錄或采樣過程等相關證據，無法證明其采樣程序合法，進而無法證明送檢樣品的真實性，直接影響監測結果的真實性。因此，儋州環保局在沒有收集確鑿證據證實樣品來源真實可靠的情況下，僅以海南省環境監測中心站出具的153號《監測報告》認定桑德水務公司超標排放廢水，主要證據不足。一審法院判決撤銷47號處罰決定。儋州環保局不服，上訴至海南省第二中級人民法院。二審認為，由于153號《監測報告》的取樣程序違法，不能作為認定桑德水務公司存在環境違法行為事實的主要證據。判決駁回上訴，維持原判。

以上案例均針對環境監測報告的合法性提出質疑并得到支持，但這樣的案例在行政執法和司法實踐中非常少見。

三、環境監測報告常見問題

如上所述，環境監測對象有水質、大氣、土壤、固體廢物、聲環境、輻射等。生態環境部針對不同的監測對象先后頒布了多個監測技術規范、如污水監測技術規范、環境空氣質量監測規范、土壤環境監測技術規范、環境空氣質量自動監測技術規范、環境空氣質量手工監測技術規范、固定源廢氣監測技術規范，等等。本文僅以最常見的污水監測為例，探析環境監測報告中的常見問題。

1.監測機構監測人員無相應資質

環境監測機構及監測人員具備相應資質是保證監測數據和信息準確可靠的基礎，也是環境監測報告具有合法性的前提。

《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》第三條第（二）項規定， 檢驗檢測機構為行政機關作出的行政決定出具具有證明作用的數據、結果的，應當取得資質認定?！董h境監測管理辦法》第十二條第二款、《環境監測質量管理規定》第十條和《環境監測人員持證上崗考核制度》第二條、第十二條規定，環境監測報告必須是由經國家、省級環境保護行政主管部門或其授權部門考核認證，取得上崗合格證的監測人員作出。即環境監測機構必須是在中華人民共和國境內注冊的獨立法人或其他組織，必須有質量技術監督部門的檢驗檢測機構資質認定證書（cma資質），環境監測人員必須持證上崗。

在筆者代理的東莞某公司訴東莞市生態環境局行政訴訟案件中，關于資質問題，筆者發現問題還不少。如，有的監測人員的《校準/檢驗檢測能力證》沒有載明發證日期；有的雖載明發證日期但已過期；而更多的是監測人員的證件并非廣東計量協會頒發，而是監測機構自己頒發。這樣的監測報告不具有法律效力，不能作為定案依據。

2.監測點位或采樣點不合法

從不同的監測點位對污染物取樣，監測結果一般會不同，甚至差異很大。因此，為保證監測結果的科學性和準確性，需對監測點位作出規范。以污水監測點位為例，根據《污水監測技術規范（hj91.1-2019）》，應在車間或生產設施排放口設置監測點位；如車間有預處理設施的，應在預處理設施的出水口設置監測點位；如對污水實行集中預處理，則在集中預處理設施的出水口設置監測點位?，F場采取水樣也應遵循該原則。在吳川市裕邦皮革有限公司（下稱“裕邦公司”）訴湛江市生態環境局行政訴訟再審案中（案號：[2020]粵行申60號）,廣東高院查明2018年5月7日茂名環保監測站工作人員取樣時因無法在車間或者車間處理設施排放口采樣，就在廢水排放口之前的廢水收集池取樣，因此，認定茂名環保監測站的取樣地點不合法。

3.采樣方式采樣頻次不合法

采樣方式主要有瞬時采樣和混合采樣兩種?！段鬯O測技術規范（hj91.1-2019）》第6.3.2條規定，當排污單位的生產工藝過程連續且穩定，有污水處理設施并正常運行，其污水能穩定排放的（濃度變化不超過10%），瞬時水樣具有較好的代表性，可用瞬時水樣的濃度代表采樣時間段內的采樣濃度?；旌喜蓸佑职ǖ葧r混合水樣和等比例混合水樣兩種。當污水流量變化小于平均流量的20%，污染物濃度基本穩定時，可采集等時混合水樣。當污水的流量、濃度甚至組分都有明顯變化，可采集等比例混合水樣。

關于采樣頻次，《污水監測技術規范（hj91.1-2019）》第6.3.2條規定，排污單位的排污許可證、相關污染物排放（控制）標準、環境影響評價文件及其審批意見、其他相關環境管理規定等對采樣頻次有規定的，按規定執行。如未明確采樣頻次的，按照生產周期確定采樣頻次。生產周期在8h以內的，采樣時間間隔應不小于2h；生產周期大于8h，采樣時間間隔應不小于4h；每個生產周期內采樣頻次應不少于3次。

在上述裕邦公司訴湛江市生態環境局行政訴訟再審案中,爭議焦點之一就是該案瞬時采樣是否合法的問題。廣東高院認為，執法監測采瞬時樣是有前提條件的，需要證明排污單位的污水穩定排放。在本院組織的聽證調查中，湛江市生態環境局主張執法監測通常都采瞬時樣而無須判斷被檢查人的廢水是否穩定排放，明顯不符合中華人民共和國生態環境部辦公廳對廣東省生態環境廳作出的環辦水體函〔2019〕503號《關于醫療廢水監督性監測采樣頻次和分析方法等有關問題的復函》第3點“《地表水和污水監測技術規范》（hj/t91-2002）規定：‘排污單位如有污水處理設施并能正常運轉使污水能穩定排放，則污染物排放曲線比較平穩，監督監測可以采瞬時樣’?！睋?，認定湛江市生態環境局違法。

4.樣品采集過程不合法

《污水監測技術規范（hj91.1-2019）》第6.5條規定了樣品采集程序，主要有：

采樣前要認真檢查采樣器具、樣品容器及其瓶塞（蓋）是否完好。注意用于微生物等組分測試的樣品容器在采樣前應保證包裝完整，避免采樣前造成容器污染。

采樣前先用水樣蕩滌采樣容器和樣品容器2～3次。

對不同的監測項目選用的容器材質、加入的保存劑及其用量、保存期限和采集的水樣體積等對照監測方案采集樣品。

采樣完成后應在每個樣品容器上貼上標簽，標簽內容包括樣品編號或名稱、采樣日期和時間、監測項目名稱等，同步填寫現場記錄。

在筆者代理的東莞某公司訴東莞市生態環境局多宗行政訴訟案中，監測機構采樣存在多個違法行為，主要有：沒有按規定沖洗采樣容器、沒有按規定單獨定容采樣、沒有按規定取足采樣量、沒有按規定加入保存劑、沒有在每個樣品瓶上按規定內容貼標簽、沒有按規定進行樣品交接、甚至現場采樣人沒有持證采樣，等等。

5.樣品交接不合法

《污水監測技術規范（hj91.1-2019）》第7.2條規定，樣品交接現場監測人員與實驗室接樣人員進行樣品交接時，須清點和檢查樣品，并在交接記錄上簽字。樣品交接記錄內容包括交接樣品的日期和時間、樣品數量和性狀、測定項目、保存方式、交樣人、接樣人等。

樣品交接不合法，也將影響監測結果的科學性和客觀性。在筆者代理的原告東莞某公司訴被告東莞市生態環境局行政訴訟一案中，被告提交的證據《監測報告》中的“交樣清單”載明樣品交接時間是2019年5月9日8:37（電腦自動生成）且有收樣人梁某某簽字確認收樣日期為“5月9日”，但監測結果顯示五日生化需氧量、化學需氧量、ph值、總氮、氨氮、總磷、六價鉻7個監測項目中的5項在樣品交接前就出結果了，明顯造假。

6.《監測報告》沒有送達被檢查人

執法實踐中，如果監測結果顯示被檢查人達標排放，生態環境保護部門一般不會將《監測報告》送達給被檢查人，但在超標時會將《監測報告》送達被檢查人，甚至超標也不送達。

《環境行政處罰辦法》第三十二條規定：“環境行政處罰證據，主要有書證、物證、證人證言、視聽資料和計算機數據、當事人陳述、監測報告和其他鑒定結論、現場檢查（勘察）筆錄等形式。證據應當符合法律、法規、規章和最高人民法院有關行政執法和行政訴訟證據的規定，并經查證屬實才能作為認定事實的依據?！笨梢?，生態環境部門應當先查證屬實后才能采信《監測報告》，將其作為認定被檢查人實施違法行為的證據，即生態環境部門對應否采信《監測報告》作為證據負有審查職責，而保障被檢查人對《監測報告》的知情權、異議權不僅有利于行政機關對《監測報告》的效力作出準確判斷，而且是正當程序的必然要求?！侗O測報告》不僅是生態環境局認定被檢查人實施環保違法行為的關鍵證據，且《監測報告》的結論還可能導致相關責任人被追究刑事責任，基于正當程序的要求，生態環境部門不僅應該依職權對《監測報告》進行嚴格審查，而且在決定是否采納《監測報告》作為執法證據前應將《監測報告》送達給被檢查人并聽取被檢查人相關意見，保障其充分行使陳述、申辯權利。

生態環境局獲得《監測報告》后如果未送達被檢查人并聽取被檢查人的意見，而直接采納《監測報告》作為主要證據，程序違法。

結語：

隨著人們對環境質量要求的不斷提高，以及全球對環境保護工作的重視程度越來越高，環境監測技術特別是自動監測技術的快速發展，環境監測的對象越來越廣，監測范圍越來越大，監測項目越來越多。但無論技術多么發達，環境監測報告的最終目標是追求監測數據的準確、客觀、真實。實踐中，環境監測報告的問題其實遠不止以上所列，還可能出現在水樣的運輸、水樣的保存、水樣的預處理、環境樣品標準等環節。任何一環節出現問題都可能導致監測結果的不準確。因此，只有嚴格按照法律規定的標準、規范執行并對違規行為、特別是對人為造假行為予以嚴懲，才能實現環境監測報告的最終目標。