明晰工作程序 規范損害評估

近期，生態環境部印發《突發生態環境事件應急處置階段直接經濟損失評估工作程序規定》（以下簡稱《直接經濟損失評估工作程序規定》），對應急處置階段如何開展直接經濟損失評估工作進行了規范指導。針對《直接經濟損失評估工作程序規定》的編制原因、適用范圍等問題，生態環境部應急中心負責同志回答了記者的提問。

問：為什么要編制《直接經濟損失評估工作程序規定》？ 答：2013年8月，原環境保護部印發《突發環境事件應急處置階段污染損害評估工作程序規定》（以下簡稱《污染損害評估工作程序規定》），施行以來在突發環境事件定級、損害賠償、推動企業加強環境管理等方面發揮了重要作用。但是，在實施過程中發現部分地區在組織開展環境損害評估時，存在責任落實不到位、評估內容不全面、技術體系不完善、信息公開欠缺等問題。為解決這些問題，按照《環境保護法》等法律法規要求，根據《生態環境損害賠償制度改革方案》部署，生態環境部組織制定了《直接經濟損失評估工作程序規定》，替代《污染損害評估工作程序規定》。

問：《直接經濟損失評估工作程序規定》的適用范圍是什么？ 答：各級生態環境部門組織開展突發生態環境事件應急處置階段直接經濟損失評估工作適用于本辦法。核設施及有關核活動發生的核與輻射事故造成的輻射污染事件，不適用于本辦法。

問：為什么將直接經濟損失確定為現在的范圍？ 答：《直接經濟損失評估工作程序規定》規定的直接經濟損失是與突發生態環境事件有直接因果關系的損失，發生在事件發生后至應急處置結束期間，通過總結歷史案例，直接經濟損失主要包含事件造成的人身損害和財產損害、生態環境損害數額、應急處置費用以及其他可以確定的直接經濟損失。另外，為保護人體健康、財產以及生態環境所發生的必要的合理防護費用，也屬于直接經濟損失。

問：突發生態環境事件應急處置階段直接經濟損失評估的工作主體是誰？ 答：《環境保護法》規定有關人民政府是評估工作的責任主體，《直接經濟損失評估工作程序規定》明確各級生態環境部門在本級人民政府的部署下，組織開展突發生態環境事件應急處置階段直接經濟損失評估工作。有關人民政府或者部門開展的損害評估工作，已經包含有關內容的，可以直接采用。對于跨行政區域的突發生態環境事件的評估工作，由共同上級人民政府生態環境部門組織開展。 考慮到我國突發生態環境事件的實際情況，《直接經濟損失評估工作程序規定》明確生態環境部門可以協調突發生態環境事件相關方委托有關機構開展評估工作，并承擔評估費用。此規定一方面可以縮短評估委托的流程，提高工作效率；另一方面在政府及其相關部門的協調監管下，也可以保障評估的客觀性和中立性。

問：什么評估機構可以接受委托開展直接經濟損失評估工作？ 答：《直接經濟損失評估工作程序規定》中沒有設定機構門檻，具備技術能力的評估機構包括生態環境部推薦的生態環境損害鑒定評估機構、環境損害司法鑒定機構以及其他第三方機構。在地方的實際工作中，對于一般突發生態環境事件等影響范圍小、評估工作簡單的事件，可以由評估工作責任主體自行評估，《直接經濟損失評估工作程序規定》中沒有對自行評估做出專門規定，“可以”在法律用語中是非強制的選擇性授權，做出“可以”的規定不影響自行評估的開展。

問：為什么在規定中提出了應急過程梳理？ 答：應急處置過程梳理是核算事件直接經濟損失必須開展的工作，可以很好地記錄應急處置過程，為進一步提高應急處置能力和水平奠定基礎。為此，《直接經濟損失評估工作程序規定》提出在評估過程中，要對突發生態環境事件的污染控制和清理等應急處置措施進行梳理，并且分析應急措施的成本、效果和潛在環境風險等情況。

此外，在開展評估實踐中發現，周邊群眾非常關心事件對環境的影響，因此要求評估機構分析梳理說明污染物排放量、污染物遷移擴散和在生態環境中的留存情況，以及事件發生前后生態環境質量狀況等，積極回應群眾關切。

問：突發生態環境事件應急處置階段直接經濟損失評估都包括什么內容？ 答：《直接經濟損失評估工作程序規定》明確要對突發生態環境事件造成的人身損害和財產損害以及生態環境損害數額、應急處置費用以及應急處置階段可以確定的其他直接經濟損失進行核定，確定的直接經濟損失數額可以服務事件定級、行政處罰，以及為公益訴訟、損害賠償等提供依據。

問：為什么要特別對信息公開提出要求？ 答：根據《環境保護法》的要求，評估結論應向社會進行公開，然而在調度和調研中發現，由于對信息公開缺乏細節規定，信息公開環節在實際工作中嚴重缺失。因此，《直接經濟損失評估工作程序規定》對信息公開的程序、方式和內容進行了細化規定。要求組織開展評估工作的生態環境部門，在報請本級人民政府批準后立即向社會公開評估結論。公開方式考慮信息的長期保存和新媒體的應用，其形式主要包括政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、電視、官方兩微等。公開內容包括評估結論、直接經濟損失核定結果、評估組織方、評估機構等信息
 

生態環境部應急中心負責人就《突發生態環境事件應急處置階段直接經濟損失核定細則》有關問題答記者問

為切實落實《突發生態環境事件應急處置階段直接經濟損失評估工作程序規定》要求，進一步說明細化《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》（以下簡稱《推薦方法》）中直接經濟損失的計算范圍和核算方法，生態環境部編制了《突發生態環境事件應急處置階段直接經濟損失核定細則》（以下簡稱《細則》）。就《細則》的具體內容等問題，生態環境部應急中心負責同志回答了記者的提問。

問：為什么要編制《細則》？

答：根據《環境保護法》《突發事件應對法》《國家突發環境事件應急預案》《突發環境事件調查處理辦法》等法律法規要求，突發生態環境事件直接經濟損失評估結果是劃分事件等級、行政處罰、損害賠償等多項工作的重要依據。因此，保證直接經濟損失評估工作過程以及評估結果的科學性和合理性非常重要。

為了規范評估方法，2014年原環境保護部發布了《推薦方法》，其中包括突發生態環境事件直接經濟損失評估方法，實施以來遇到了一系列的問題。比較典型的有：2015年，開展天津港“8·12”特別重大爆炸事故生態環境損害評估時，如何區分原生生產安全事故直接經濟損失與次生的突發生態環境事件直接經濟損失，《推薦方法》沒有設置統一標準，爆炸現場的廢棄物處置費用，是否計入以及哪些計入突發生態環境事件直接經濟損失陷入困難。2016年，甘肅隴星銻業尾礦庫“11·23”泄漏事件直接經濟損失評估過程中，由于事件波及3個省，直接經濟損失調查對象包括3個地市、11個區縣的相關部門，各部門統計的損失數據差異巨大，尤其筑壩費用相差數十倍。如何公正、合理地處理同類費用在不同地域之間差異是面臨的又一難題。此外，在其他損失評估案例中還遇到加班費多少算作合理、現有費用類型不全、某些損失無法涵蓋等問題。

鑒于以上實際工作遇到的問題，生態環境部組織有關專家以實踐為依據，細化了直接經濟損失核定原則。

問：為什么說《細則》是對《推薦方法》的細化和補充？

答：《細則》在重要概念、基本計算方法等方面與《推薦方法》保持銜接；在內容方面，通過擴充概念含義、調整或增加計算方法、設置核定標準等方式，對典型案例中梳理出的所有問題，以及預計以后工作中可能會出現的問題，給出核定原則或方法；在制定原則中，以解決實際問題為首要目的，以歷史案例中的實際處理經驗為基礎，充分考慮相關工作人員的意見，保障對相關問題的處理方式或方法貼合實際、符合應用需求，并且結合案例進行了舉例說明，加深評估人員對相關內容的認識和理解。綜上，《細則》從內容、方法和案例等方面對《推薦方法》進行了補充和細化。

問：《細則》的主要內容有什么？

答：《細則》正文包含三部分。

第一部分是總則，包含編制目的、適用范圍、核定范圍和核定程序。本部分內容說明了為何編制《細則》、在什么情況下可以使用《細則》，界定了直接經濟損失核定的費用類型和內容范圍，明確突發生態環境事件責任方在先期處置和應急處置工作中主動支出的應急處置費用，不計入直接經濟損失。

第二部分是核定原則和方法，是《細則》的核心內容。該部分提出了核定工作需遵循的通用原則，并按照直接經濟損失包含的費用類型，分別對每一種費用類型解釋含義、制定核定方法。每種費用的含義和核定方法與《推薦方法》基本保持了一致。此外，還以專欄的形式給出了核算說明，說明內容是對近年工作經驗和案例的總結，對一些有爭議的問題或情況作出統一的處理，提高核定結果的公正性和客觀性。

第三部分是附件。附件a是《細則》制定過程中引用和參考的文件列表。附件b對一些可能會有歧義或者復雜的費用內容作了詳細解釋，方便對《細則》的理解和使用。附件c說明了確定各項費用數額依據的憑證。此外，基于核定工作較為繁雜的特點，總結了歷次核定工作的開展流程，并整合了不同事件中使用的數據調查表，形成了附件d的基礎數據調查表，供相關單位和人員參考使用。

問：為什么要將“保障工程費用”納入應急處置費用？

答：近年來，直接經濟損失評估工作中常遇到一些費用無法歸入《推薦方法》的應急處置費用類型，比如飲用水水源地受到污染事件影響、臨時啟用備用水源鋪設引水管網產生的費用，某些應急處置現場無可通行道路臨時修建道路產生的費用等。因此在《細則》中，應急處置費用增加了保障工程費用，用以指代應急期間保障人民正常生產生活，以及為保障應急處置措施順利實施產生的費用。

問：如何解決不同評估機構評估數據差異大的問題？

答：在直接經濟損失評估工作中，不同機構的評估數據出現較大差異。這主要是因為評估機構需要判斷調查對象填報的數據是否合理，但是由于沒有統一的、明確的判斷依據，不同評估機構按照自己的理解進行判定，就造成了評估數據差異較大的問題。因此，《細則》對各類型的費用提出了核定原則作為合理性判斷的統一標準，以幫助評估人員進行判斷。同時，在專欄中通過案例的方式，對某項費用或某種情況下產生的費用是否合理進行具體說明，為直接經濟損失費用合理性判斷提供參考和依據。